浅论烟花爆竹安全管理的多元主体共同治理

    烟花爆竹在生产、经营、运输、燃放过程中具有易燃易爆危险性。对烟花爆竹的安全管理主要涉及烟花爆竹的生产、经营、运输、燃放4个环节的活动，以及烟花爆竹产品质量安全监管和打击相关环节非法行为，所调整的权利关系，涉及社会公共安全利益、公民私人安全利益以及企业经济利益等诸多方面。当前，我国烟花爆竹安全公共管理实践中，以政府为主导，企业、社会组织（行业协会）、技术机构、社会公众等多元主体共同参与的治理模式已初步形成，并仍在进一步探索发展。

    1理论基础

    治理理论是20世纪90年代兴起的公共管理学新理论。该理论所称的公共治理，是指一定范围内的多元主体基于多元目标，运用多样化手段对公共事务进行协同管理的过程和活动[[1]]。治理理论引入我国以来，理论上主要在治理理论的中国化阐释、中国公民社会与政府关系研究、中国治理特别是地方治理经验研究、中国参与全球治理研究等方面有所发展；实践上，形成了“政府主导——合作型”治理模式[[2]]。
    行政体制改革是我国改革的重要内容。党的十八届三中全会公报和全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，在阐述全面深化改革的战略部署中，明确了新时期深化行政体制改革的方向、准则、内容和路径，形成了我国行政体制改革的理论基础。行政体制改革的总方向是国家和政府权力的循法有效行使与公民权利的依法实现和保障有机结合，政府治理与民主行政有机结合，目标是建设法治政府和服务型政府，具体体现为制约监督政府权力与开拓公民权利空间的有机结合、政府治理能力与治理制度建设并举、法治政府和服务型政府的目标并列[[3]]。

    2烟花爆竹安全管理现状的“元治理”模型

    公共治理理论中强调政府在社会公共管理网络中重要功能的“元治理”概念[[4]]，可对当前政府主导下多元主体共同参与的烟花爆竹安全管理治理模式进行解读。

    2.1 政府在治理中的主导作用

    “元治理”中，政府主要承担确立治理行为准则和治理行动大方向的任务，其主导作用主要体现在主导和制定治理规则，畅通多元主体间信息沟通渠道，通过对话、协作与其他社会力量合作治理，平衡社会利益关系等方面[[5]]。烟花爆竹安全管理的“元治理”模型中，政府的主要作用主要体现在以下方面：
    首先，基于对当前烟花爆竹安全生产基础依然薄弱的研判，政府自发成为烟花爆竹安全管理主导元素，通过调整自身内外部关系和运行机制，获得更高权威及对其政策理念的认同度，从而发挥治理中的主导作用。
    其次，社会公众对烟花爆竹安全管理的诉求具有广泛而多样，政府必须承担全面整合社会公众诉求的责任，建立并完善全面整合各方价值取向的机制，把握烟花爆竹安全管理的正确方向。政府的方向性把握主要通过主导烟花爆竹行业技术发展方向，及协调安全与经济效益统筹发展实现。
    第三，规制仍是主导烟花爆竹安全管理的主要机制。政府依托以《安全生产法》为核心的行政法体系，以《刑法》为核心的刑事法体系，以及由《烟花爆竹安全管理条例》、《安全生产许可证条例》等构建的行政法规体系，通过实施烟行政许可对烟花爆竹行业的生产、运输、销售、燃放各环节以及产品质量实施规制管理，对相关非法违法行为予以打击取缔。

    2.2政府外部多元治理主体

    1.企业。
    烟花爆竹企业作为烟花爆竹安全管理中受到影响和制约目标群体，已不再如传统管理模式中完全处于相对被动的服从地位。烟花爆竹企业对政策反馈的影响力日益增大。对成本收益权衡后作出对政策的能动反应，是一定时期内烟花爆竹安全管理中企业对政策反馈及其影响的具体表现。
随着安全在烟花爆竹行业的被重视程度不断提升，这一行业中出现的一类新生企业——安全产品供应企业，如大幅度提高生产过程安全程度的烟花爆竹生产机械和安全药剂研发、制造企业。此类企业的出现和发展，衍生出新的政府与企业互动机制。一方面，通过技术革新提升安全水平是烟花爆竹安全管理的重要使命，引导烟花爆竹生产机械和安全药剂研发、制造企业产品研发方向，成为政府主导烟花爆竹行业技术发展方向的重要机制之一。另一方面，政府增加了对从事实际工作私人伙伴实施监督的职能[[6]]。如何确保企业对经济利益的本质追求与提供安全产品的公共价值取向保持一致，仍需政府加以监督。
    2.社会组织（行业协会）。
    行业协会是介于政府、企业之间，商品生产业与经营者之间，并为其服务、咨询、沟通、监督、公正、自律、协调的社会中介组织。随着烟花爆竹企业对政策反馈影响力的增大，特别是具有一定规模、效益的烟花爆竹企业不断增加，行业自律组织应运而生并在烟花爆竹安全管理中发挥作用。
    2013年4月，中国烟花爆竹协会正式成立。作为在政府主导下建立的行业性社会组织，中国烟花爆竹协会主要通过向企业传递政府政策引导，发挥行业自律作用，实现与政府的合作治理；同时，代言行业，向政府表达企业政策诉求也已在其作为中有所体现。
    3.技术机构。
    技术引导是烟花爆竹等高危行业安全管理的重要途径。简单地以行政限令或禁令等政策形式推行的技术性措施，执行起来日益艰难。通过技术权威将政策导向纳入技术标准，成为技术性政策措施推行的必由之路。因此，技术机构在烟花爆竹安全管理中的作用日趋增大。
烟花爆竹安全管理所涉及的技术，早已突破行业内部。行业外部有关领域的技术权威也成为烟花爆竹安全管理多元主体中的元素。政府通过对不同行业领域技术的整合，促成该主体元素在烟花爆竹安全管理中的作用得以真正发挥。
    4.社会公众。
    社会公众参与，是国内外公共管理理论与实践中对公共政策和公共治理发展方向达成的共识。烟花爆竹安全管理涉及的各环节中，除生产环节在企业内部，所面对的公众面只是从业人员小众群体外，运输、经营和燃放等各环节均与社会大众日常生活联系密切。社会公众对烟花爆竹安全管理政策的参与具有广泛而强烈的主动性。烟花爆竹安全管理公共政策也必须反映社会公众的价值诉求。因此，社会公众成为烟花爆竹安全管理多元主体中的重要元素。

    3.烟花爆竹安全管理多元主体合作共治的主要机制

    3.1 政府（广义）内部协调配合

    政府作为多元主体合作共治的主导元素，其内部协作配合，确保发声一致，是最大效能发挥主导作用的基本保障。
    当前，我国政府内部在烟花爆竹安全管理中形成了一系列协调配合机制。一是狭义政府（行政机关）内部，通过建立协调沟通机制达成行动的统一，烟花爆竹安全监管部际联席会议制度发挥了重要作用。二是广义政府内部，存在行政对司法影响与促进。安全监管总局与公检法机关出台的依法加强烟花爆竹“打非”刑事责任追究政策，是行政对司法影响与促进机制的典型案例。三是以跨域治理理念为基础的烟花爆竹安全监管跨行政区域联动机制，对整合公共管理资源，提升管理效能，发挥了重要作用。

    3.2政府外部多元主体与政府互动

    政府外部多元主体与政府互动机制是烟花爆竹安全管理多元主体合作共治的重要内涵。首先，中国烟花爆竹协会及类似社会团体的产生和发展，衍生了政府——行业自律性社会组织——企业间新的治理体系。其次，通过协调政府与技术机构关系，以政策导向对技术给予调节和整合，推进了烟花爆竹安全管理公共治理实践。第三，社会公众诉求在烟花爆竹安全管理公共政策中的体现，主要通过传统的人大建议、政协提案的办理与答复，政府主动作为的政务信息公开，以及政府略显被动的应对媒体曝光等3种形式。

    4.烟花爆竹安全管理多元主体合作共治发展方向展望

    4.1 基本思路

    基于相关理论基础及现状分析，提出展望烟花爆竹安全管理多元主体合作共治发展方向的基本思路：一是强化政府主导下的多元主体能动作用发挥。持续加强政府主导作用，引导鼓励多元主体参与共同治理，建立多元治理主体伙伴关系。二是通过行政体制改革促进政府规制模式改进。强化法治化规制、保持从严规制、规制与服务相结合以及探索通过市场机制间接规制方式。三是通过理顺政府内部职能关系提高公共治理效能。横向维度，加强网络组织体系建设；纵向维度，适度向地方政府分权。

    4.2 发展方向

    基于上述思路导出对烟花爆竹安全管理多元主体合作共治发展方向的3方面探索：
    在顶层设计上，以行政法规修订推进烟花爆竹安全管理体制优化，进一步明确多元治理主体的权利和义务；进一步明确烟花爆竹安全管理负面清单。
    在政府内部，纵向上，向基层政府下放烟花爆竹安全管理事权，制定完善地方性烟花爆竹法规及行业发展规划，同时持续强化上级政府（部门）对重点地区基层政府的督促指导；横向上，完善烟花爆竹安全监管部际联席会议制度，进一步发挥烟花爆竹安全监管跨区域协作机制作用，全面强化部门间、区域间合作。
    在政府外部，充分发挥多元公共治理主体在烟花爆竹安全管理中的作用。社会组织（行业协会）方面，加强政府对行业协会的帮扶指导，扩大中国烟花爆竹协会业内影响力；技术权威方面，政府帮扶业内技术机构提升自身权威水平，依托行业外技术力量推进烟花爆竹安全环保科技创新，继续依托技术权威完善烟花爆竹安全技术标准体系；政府与社会联系互动方面，广开社会公众政策诉求表达渠道，畅通与新闻媒体联络机制，引导建立理性燃放烟花爆竹的消费观念；政府与企业关系方面，探索建立政府与企业对话机制，从寻求烟花爆竹企业关闭退出的经济出口、健全完善政府引导下的烟花爆竹企业关闭补偿机制、扶持优势骨干企业发展壮大、依法从严打击治理非法违法行为等多方面，摸索政府对烟花爆竹企业规制与帮扶相结合的平衡点。