烟花爆竹行业刚性执法和记分管理的探索和实践
作者：CFFA发布机构：未知发布日期：2014-08-04
烟花爆竹行业刚性执法和记分管理的探索与实践
浏阳市安全生产监督管理局
浏阳市安全生产监督管理局
浏阳是“中国烟花之乡”，是湖南乃至全国高危行业集聚度最高的县市之一。全市有烟花爆竹生产企业954家，年产值近200亿元。烟花爆竹是我市的传统支柱产业和富民产业，但也是高危险和高风险行业。近年来，我市一直高度重视烟花爆竹安全生产工作，把烟花爆竹安全监管执法作为全市安全生产工作的重中之重、摆在更加突出的位置来抓。特别是去年以来，按照浏阳市委、市政府提出的“严查、严管、严处、严罚”的安全监管要求，针对烟花爆竹行业安全隐患比较突出的现状，创新烟花爆竹安全监管的方式方法，出台了《浏阳市烟花爆竹行业重大事故隐患处罚基准》和《浏阳市烟花爆竹企业安全生产记分管理暂行办法》，在全市范围内统一执法尺度，突出执法重点，规范执法程序，以安全生产监管执法促进行业规范，取得了较好的效果。
一、在烟花爆竹行业推行刚性执法和记分管理的背景
烟花爆竹安全监管工作涉及面广，管理难度大，安全监管工作任重而道远。去年来，我市认真贯彻上级的部署和精神，紧紧围绕“全覆盖、零容忍、严执法、重实效”的总体要求，在全市各行业尤其是烟花爆竹等重点行业领域全面开展安全生产大检查工作，通过扎实推进烟花爆竹行业的整合提升、专项治理、打非治违、标准化创建等工作，较好地防控了事故，推动了全市安全生产形势的稳定。但是，从我市烟花爆竹日常安全监管执法的情况来看，一些本质性的问题还没有得到彻底解决，主要表现为：一是部分烟花爆竹企业安全隐患反复出现。烟花爆竹行业存在的问题没有得到根本性解决，尤其是超范围生产、超负荷生产、超定员作业、超药量储存、擅自改变工房用途、改变工艺流程等“四超两改”行为以及职工违章违规现象比较突出。尽管安监部门严格实施经济处罚、停产停业整顿等措施，但一些企业仍然以身试法，查处后改，改了又犯。二是企业主体责任长期得不到有效落实。部分企业负责人思想麻痹、安全意识淡薄，重生产、轻安全，重效益，轻投入。部分企业负责人和员工对各类重大安全隐患习以为常，麻木不仁，甚至有些企业安全生产许可证到期后仍然擅自组织生产。三是监管执法上失之于软和失之于宽。少数执法人员对在执法监管上“失之于软、失之于宽”，不能严格按照烟花爆竹安全监管的法律法规和规章规定要求落实到位。同时，由于执法人员存在业务素质的个体差异，在对同一类、同一性质安全生产违法案例在行政处罚上也会出现裁量不一、宽严不一等情况。
基于上述情况，亟需在全市范围内针对烟花爆竹行业重大安全生产隐患以及严重的安全生产违法违规行为的行政处罚建立一种指导性、规范性、适用性的基准，从根本上解决烟花爆竹生产企业监管执法中的“查什么、怎么查，查出来后怎么办”这个难题。
二、刚性执法和记分管理的主要内容
（一）刚性执法的主要内容
刚性执法是相对于柔性执法、宽松执法而言的。我们提出的安全生产刚性执法是指针对某类具体的安全生产违法行为，给予具体、明确、量化的行政处罚措施，并严格近按照行政处罚措施和明确的操作规程实施的一种执法行为，体现了安全生产执法上的更理性、更规范、更公平。结合浏阳市烟花爆竹安全监管执法的实际，我市出台了《浏阳市烟花爆竹行业重大事故隐患行政处罚基准》，这个基准从处罚的具体情形、处罚措施、再次发现隐患处罚的措施一一进行了明确。
1、执法基准
明确了重大安全生产事故隐患和严重安全生产违法行为的具体情形（具体见附件1）。一是在1.3级工房从事1.1级工序作业的；二是超范围生产的；三是违反规定销毁余废药的；四是违法购买、销售烟花爆竹半成品（亮珠等）的；五是向非法生产户下单、收购非法生产产品的；七是不服监察指令，出现撕毁封条、阻挠、谩骂执法人员等行为的；入是将厂房生产线出租、分包给无资质单位和个人的；九是特种工无证上岗作业的；十是各股东独立进行生产的；十一药物中转库、总库、焙房等严重超量的；十二是边基建边组织生产的。
2、处罚措施
根据不同情形，责令停产停业后给予15、30、60天等限期整改时限，给予1万、2万、3万、5万元等不同金额的罚款。同时，对相关责任人员移送公安机关进行处理的情形也进行了明确规定。如操作间、药物中转库、总库、焙房等严重超量的，对超量5倍以上的，处罚款1万元，责令药物线停产停业，限期15天予以改正；超量10倍以上的，处罚款3万元，责令药物线停产停业，限期30天予以改正。
（二）记分管理的主要内容
1、总则
根据《安全生产法》、《烟花爆竹安全管理条例》、《烟花爆竹生产企业安全生产许可证实施办法》、《湖南省安全生产条例》、《烟花爆竹生产企业安全生产许可证实施办法》、《安全生产违法行为行政处罚办法》等法律法规，制定《浏阳市烟花爆竹企业安全生产记分管理暂行办法》。实行行政处罚与记分相结合的原则，对企业违反有关安全生产法律、法规、规章、标准的行为，除严格实行刚性执法、依法给予行政处罚外，同时进行累积记分管理。
2、记分管理程序
累积记分周期为 12 个月，从每年度的 1 月 1 日起计算，至每年度的 12 月 31 日止。每个累积记分周期限定分值为 12 分，依据安全生产违法违规行为的不同情形和危害程度，每种安全生产违法违规行为一次记分的分值不同（具体见附件2），企业同时有两种以上违法违规行为的，分别计算累加分值。
烟花爆竹生产经营单位涉及记分的，根据辖区负责和行业负责的原则，按照“谁执法、谁查处、谁立案、谁申报”的方法，对符合本办法记分标准的，在发现违法行为之日起5日内，由各乡镇街道、职能部门按记分标准填写统一的表格（见附件2），经单位行政正职审核后，将记分情况和相关资料报市安委办统一录入计算机系统，记分进入系统后予以锁定，任何人不得擅自变更。
3、记分结果的运用
由市安委办按季度定期公布企业的记分情况并进行排名。企业在一个记分周期内累积记分达到12分以上（含12分）的，由相关职能部门依法申请办理暂扣或者吊销该企业安全生产许可证等相关资质证照。企业在记分周期内累积分达到6分以上（含6分）的，企业负责人、主管安全生产的负责人和专职安全管理人员强制参加为期3天的烟花爆竹安全生产法律法规及相关知识的学习培训，并得通过考试。拒不参加学习培训或考试不合格的，同样可以暂扣或者吊销该企业安全生产许可证等相关资质证照。企业在一个记分周期内累积记分未达到12分，已按行政处罚决定书内容执行落实的，记分在年度末予以清零；记分未达到12分，但未按行政处罚决定书内容执行落实的，本周期记分转入下一记分周期。
三、刚性执法和记分管理实施的主要目的
1、规范行政处罚的自由裁量权
我市通过对近10年来烟花爆竹行业各类事故的分析，出台了12类重大事故隐患处罚基准，在监管执法上做到“抓大不放小”，根据企业违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度，以此决定该违法行为适用的处罚种类和处罚幅度。处罚基准的出台对行政处罚自由裁量权进行了有效约束和限制，有利于规范行政处罚自由裁量权的行使，确保实施行政处罚时公平、公正地行使自由裁量权，减少行政处罚行为的随意性，保障了企业的合法权益，树立了行政机关依法行政、规范执法的良好形象。
2、发挥行政处罚的预防功能
预防和减少违法行为的发生，是实施行政处罚的主要目的。刚性执法将行政目的和意图明白地表达出来,让行政相对人清楚地了解法律希望他做什么和不能做什么。《行政处罚法》第五条规定了处罚与教育相结合的原则，要求处罚主体在实施处罚过程中，既要制裁，又要教育违法者。引入记分管理既较好地体现了处罚与教育相结合的原则，又克服了一般行政处罚行为“不教而诛”的缺陷，在保持行政处罚的威慑和保障作用的前提下，进行宣传教育，体现了人性化执法理念，对提升社会的凝聚力、宽容性、和谐度都有积极的意义。
3、促进生产企业的自我管理
刚性执法中，我们只规定了12类重大隐患，对于存在着大量具有一定社会危害性但又情节轻微、不构成行政处罚的违法违规行为，给监管执法带来很大的困难。由于这些行为不适用立即行政处罚，使这些行为很容易逃脱法律的监管。记分管理的引入，克服了执行单一起罚点标准过于僵硬的缺陷，不仅考虑单个或单次行为的危害性，还考察违法行为的连续性，即使每次行为达不到行政处罚的标准，但累计起来仍可以适用行政处罚，这样就避免了一些违法行为逃脱法律约束，有效地减少行政管理过程中出现的监管漏洞，较好地遏制烟花爆竹生产过程中的“四超一改”行为。同时，也使企业切实体会到遵纪守法的重要性，使遵纪守法成为企业的自觉要求和行为取向，促使企业主动减少违法行为，避免更严重的违法后果发生。
4、防止企业安全隐患改了又犯
由于我国安全生产监督管理体制的形成时间较短，较之国际上普遍提倡的经济激励型监管，目前主要采用“命令——控制”型和“以罚代管” 型的监管模式，企业认为只要处罚了就没事了，导致企业安全隐患反复出现。将记分管理引入烟花爆竹生产企业安全监管中后，改变以住“偏重于事后管理、以罚代管的政府监管模式”的转变。可以增强行政处罚的后继效应，使对违法行为的查处不因“一罚了之”，同时也为对屡查屡犯者从重处罚提供了有力依据，而这既符合“处罚是手段，教育是目的”的原则，也体现了对一般违法者与屡查屡犯者的不同处罚力度。
5、为产业整合提升工作提供依据
引入记分管理制度后，向企业传递了明确的信号：只要是谁不守规矩，谁就会被淘汰。因为我们出台的记分管理办法规定，相关部门可以查询企业年度记分情况，作为对该企业的发展评估、分类定级、相关考核决策参考依据。企业在连续3个年度记分周期内有2个年度的累积记分达到6分至11分的，在安全生产许可证有效期满后，不得直接办理延期手续。企业在一个记分周期内未记分的，奖励2分，并转入下一记分周期，连续三个记分周期未记分的，相关行政职能部门应提高对该企业的分类定级，在办理证照手续时优先换证，在整合提升时优先保留。这样，只要根据企业的记分情况结合相应的行政处罚，淘汰、退出制度将由“逆水推舟”变为“顺水行舟”。
附件1：
浏阳市烟花爆竹行业重大事故隐患处罚基准
1、在1.3级工房从事1.1级工序作业的
根据《烟花爆竹安全管理条例》第十一条、第三十七条和《湖南省安全生产行政处罚裁量权基准》等规定：责令停产停业，限期15天予以改正，并处罚款2万元，再次发现的，责令停产停业，限期30天予以改正，并处罚款3万元，对违章指挥责任人报行政拘留。
2、超范围生产的
根据《烟花爆竹安全管理条例》第十一条、第三十七条和《湖南省安全生产行政处罚裁量权基准》等规定：责令停产停业，限期30天予以改正，并处罚款3万元，再次发现的，没收违法所得和超范围生产产品，并处罚款5万元，对主要负责人报行政拘留。
3、违反规定销毁余废药的
根据《烟花爆竹安全管理条例》第十一条、第三十七条和《湖南省安全生产行政处罚裁量权基准》等规定：未在规定场所按规定方法销毁余废药的，处罚款2万元；再次发现的，处罚款5万元，责令停产停业，限期30天予以改正。
4、违法购买、销售烟花爆竹半成品（如亮珠等）的
根据《烟花爆竹生产企业安全生产许可证实施办法》第四十三条和《湖南省安全生产行政处罚裁量权基准》等规定：责令停产停业整顿，限期30天予以改正，并处罚款2万元，将相关责任人员移送公安机关处理。
5、向非法生产户下单、收购非法生产产品的
根据《烟花爆竹安全管理条例》第二十条、第三十八条和《湖南省安全生产行政处罚裁量权基准》等规定：责令停产停业整顿，限期60天予以改正，并处罚款5万元，将相关责任人员移送公安机关处理。
6、安全生产许可证到期，拒不执行安全监察指令停止生产的
根据《安全生产违法行为行政处罚办法》第四十四条和《湖南省安全生产行政处罚裁量权基准》等规定：责令停止违法行为，处罚款2万元；不服指令继续组织生产的，处罚款5万元，对违章指挥责任人报行政拘留。
7、不服监察指令，出现撕毁封条、阻挠、谩骂执法人员等行为的
根据《安全生产法》第三十二条、第八十四条、《安全生产违法行为行政处罚办法》第四十四条和《湖南省安全生产行政处罚裁量权基准》等规定：责令停产停业整顿，限期30天予以改正，处罚款3万元，对相关责任人员报行政拘留。
8、将厂房、生产线出租、分包给无资质单位和个人的
根据《烟花爆竹生产企业安全生产许可证实施办法》第四十四条和《湖南省安全生产行政处罚裁量权基准》等规定：没收非法所得，责令停产停业整顿，限期30天予以改正，并处罚款3万元。
9、特种工无证上岗作业的
根据《安全生产法》第八十二条和《湖南省安全生产行政处罚裁量权基准》等规定：5名以下无证上岗的，处罚款1万元；5名以上无证上岗的，处罚款2万元；责令停产停业，限期15天予以改正。
10、各股东独立进行生产的
根据《烟花爆竹生产企业安全生产许可证实施办法》第四十四条和《湖南省安全生产行政处罚裁量权基准》等规定：暂扣安全生产许可证，责令停产停业整顿，限期30天予以改正，处罚款2万元。
11、药物中转库、总库、焙房等严重超量的
根据《烟花爆竹安全管理条例》第十一条、第三十七条和《湖南省安全生产行政处罚裁量权基准》等规定：药物操作间、中转库、总库、焙房超量5倍以上的，处罚款2万元，责令药物线停产停业，限期15天予以改正；超量10倍以上的，处罚款3万元，责令药物线停产停业，限期30天予以改正。
12、边基建边组织生产的
根据《安全生产法》第十七条、第四十条、第八十六条和《湖南省安全生产行政处罚裁量权基准》等规定：同一条生产线、生产区域边基建边组织生产的，责令停产停业，限期15天予以改正，并处罚款2万元。
附件2：
浏阳市烟花爆竹安全生产管理记分标准
1、烟花爆竹生产经营单位出现如下情况，每次记12分
1.1发生较大以上生产安全责任事故的；
1.2各股东各自独立进行烟花爆竹生产活动的；
1.3从事礼花弹生产的企业将礼花弹销售给未经公安机关批准的燃放活动的；
1.4改建、扩建烟花爆竹生产（含储存）设施未办理安全生产许可证变更，便投入使用的；
1.5出租、转让安全生产许可证的。
2、烟花爆竹生产经营单位出现如下情况，每次记9分
2.1每发生1次死亡2人的生产安全责任事故的；
2.2向非法生产户销售、提供黑火药、引火线、亮珠等有药原材料和有药半成品的。
3、烟花爆竹生产经营单位出现如下情况，每次记6分
3.1每发生1次死亡1人的生产安全责任事故的。
4、烟花爆竹生产经营单位出现如下情况，被立行政处罚案查处的，每次记5分
4.1超安全生产许可证核定的产品种类进行生产的；
4.2在1.3级工房或无药工房从事1.1级工序作业的，或在1.1级工序超员作业的；
4.3违法购买、销售烟花爆竹半成品（含亮珠、引火线、黑火药）的；
4.4向非法生产户下单、收购非法生产产品，或向非法生产户提供其他便利条件的；
4.5安全生产许可证到期继续组织生产的；
4.6将厂房、生产线出租、分包给无资质单位和个人的；
4.7不服监察指令，撕毁封条，阻挠、谩骂执法人员的；
4.8操作间、中转间、总库、焙房等有药工房超药量10倍以上的；
4.9未使用符合规定的危货车辆运输烟花爆竹和军工硝、烟火药、引火线的。
5、烟花爆竹生产经营单位出现如下情况，被立行政处罚案查处的，每次记3分
5.1违反规定销毁余废药的；
5.2建设项目违反“三同时”规定，或安全距离内边基建边组织生产的；
5.3使用或经营的化学原材料经抽检不符合国家标准的，在生产中使用违禁药物的；
5.4未按规定办理相关手续进行烟花爆竹和军工硝、烟火药、引火线等危险化学品运输的；
5.5生产假冒伪劣产品的；
5.6违反国家相关规定生产经营超规格产品的；
5.7未按规定落实职业卫生健康措施，造成职工被确诊为职业病的；
5.8发生一般安全责任事故，造成人员重伤，或经济损失100万元以上的，在燃放、运输过程中发生责任事故，造成较大影响的；
5.9操作间、中转间、总库、焙房等有药工房超药量5倍以上的；
5.10特种工无证上岗作业的（每人次记3分）。
6、出现如下情形，每次加记3分
6.1烟花爆竹生产经营单位出现如上第4.1至4.9条和5.1至5.10条情形，该单位相关人员被刑事拘留或行政拘留的；
6.2国家、省市相关职能部门明查暗访发现违法违规行为，予以通报批评或曝光，造成不良影响的。
7、烟花爆竹生产经营单位出现如下情况，每次记2分
7.1操作间、中转间、总库、焙房等有药工房超量5倍以下，被相关职能部门立行政处罚案件处罚的；
7.2除以上第1—6类29种情形外，在安全生产方面被相关职能部门立行政处罚案件处罚的。
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